课题研究成果:构建广州共享发展的体制机制初探(第84期处级领导干部进修班)
 
 
构建广州共享发展的体制机制初探
 
第84期处级领导干部进修班 第二组
 

  全国两会期间的2018年3月6日上午,全国人大代表、广州市市长温国辉在审议政府工作报告时表示,按照习近平总书记关于对推动高质量发展的指示要求,市委市政府正在围绕更加注重经济发展效益、更加注重产业结构优化升级、更加注重创新驱动发展、更加注重优化城市功能品质、更加注重绿色发展和更加注重民生社会保障等“六个更加注重”,研究制定广州经济高质量发展目标体系。在谈到更加注重民生社会保障时,温市长明确,就是要从人民群众最关心最直接最现实的就业、教育、医疗、养老等方面发力。

  为全面深入了解广州养老服务工作,我们先后走访了广州市民政局、市老龄办、广州老年大学,越秀区民政局、越秀区长者服务中心、越秀区白云街东湖新村社区养老服务示范点,走访了广州市老人院、广州市孝慈轩养老院等养老机构。通过到第一现场走访、与相关人员面对面座谈,依靠被走访部门和机构的鼎力配合,掌握了大量且很有价值的第一手资料。本文试图从工作现状、问题与不足、对策及建议三部分,对十八大以来广州养老服务工作情况及其主要成效进行系统梳理回顾,并针对问题与不足提出合理化建议。

  一、广州市养老服务工作现状

    (一)基本情况

  有统计资料显示,截止2017年底,广州市户籍老年人口共有161.8万人,占户籍人口比例超过18%,2020年预计达到180万人。目前,全市共有养老机构183间,养老床位6.2万张,其中民办养老机构占70%。每千名老人床位数40张,提前实现国家、省确定的到2020年每千名老人35-40张的目标。全市社区养老服务设施覆盖率100%,累计超过15万名老年人享受社区居家养老服务。长者饭堂增长到908个,覆盖全市街镇、村居。2017年,我市在中央财政支持居家和社区养老服务改革试点绩效考核中获得优秀等次,全覆盖社会化“大配餐”服务体系项目在第十二届中国全面小康论坛荣获“2017年度中国十大民生决策奖”,公办养老机构入住评估轮候制度、养老服务社会组织公益创投等两项经验做法被省委深改组列为可复制推广改革事项向全省推广,为全省乃至全国的养老服务工作贡献了“广州智慧”。

  一是强力推进顶层设计。市委市政府主要领导、分管市领导多次对养老服务工作作出指示批示,将养老服务纳入市委全会报告、政府工作报告、国民经济和社会发展规划以及服务业重点发展领域,与全市中心工作一同部署、同步推进。出台《广州市人民政府关于加快养老服务业综合改革的实施意见》等40份政策文件,设立由市主要领导担任总召集人的市社会保障(养老服务业综合改革试点)工作联席会议,统筹推进试点工作。

  二是深化社区居家养老改革。采取加大投入力度、强化补助资助、优化提升服务等措施,效果明显。2017年筹集1.09亿元,用于统筹推进中央财政支持居家和社区养老服务改革试点和我市助餐配餐、医养结合、家政服务“3+X”创新试点,重点构建全覆盖的社会化大配餐服务体系。2017年底长者饭堂发展迅猛,同比增长了3.6倍,市中心城区10-15分钟,外围城区20-25分钟的服务网络基本形成。将“平安通”智慧养老资助对象扩大到本市常住失能、独居、高龄老人,为70周岁以上老人发放长寿保证金。健全市、区、街镇居家养老管理体制,市、区层面分设居家养老服务指导中心,各街(镇)设立居家养老服务部,设置养老管理员,为创新试点提供保障。

  三是推动养老机构提质增效。1.强化规划建设。出台《广州市养老服务机构设施布局规划(2013-2020)》,规划选址养老机构53处,用地面积144.42公顷,保障全市养老机构建设用地需求。推进公办养老机构“1+5”(市第二老人院和天河、黄埔、花都、南沙、从化区公办养老机构新建项目)和“1+6”(市老人院和越秀、海珠、白云、黄埔、番禺、增城区公办养老机构扩建项目)以及市老年病康复医院示范项目建设,目前全市共建有养老机构183间。2.规范管理机构。协助7成存在问题的养老机构办理设立许可证。修订《广州市公办养老机构入住评估轮候管理办法》,扩大优先轮候通道范围,健全前置评估和入住评估制度,强化兜底保障职能。3.引入社会参与。扶持社会力量举办养老机构,对民办养老机构给予新增床位补贴,提高护理补贴标准,新增医养结合、等级评定、机构延伸服务等补贴项目。民办养老机构综合责任保险参保率达100%。

  四是推进医养融合发展。1.整合各方资源。印发《促进医疗卫生和养老服务相结合的实施意见》等文件,推动医疗卫生资源进机构、进社区、进家庭。2.加强机构协作。推动基层医疗卫生机构与社区养老服务机构、老年人家庭建立签约服务关系。3.强化改革创新。放宽医保定点准入限制,有效减轻失能老年人经济压力。

  五是推动老年教育发展。市、区两级老年大学坚持以老年人精神文化需求为内生动力,以涉老理论研究为科学依据,以课程活动为主要载体,依托各级行业协会组织,致力开展老年教育,推动我市文化养老建设工作的长足发展。目前,广州老年大学共有下塘、晓园两个校区,办学总面积近5万平方米,开办有641歌教学班,能同时提供近3万个学位。办学规模居全省之首、全国前列。

  (二)亮点工作及主要成效

    十八大以来,市委市政府认真贯彻落实中央、省关于建设“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”“七有”社会保障体系的有关部署,践行“敬老养老是美德也是责任”宗旨,积极应对人口老龄化问题,加快发展养老服务业,从“构建广州经济高质量共享发展的体制机制”高度入手,出台了一系列养老政策规定,努力构建“9064”社会养老服务体系,全覆盖、多层次、多支撑、多主体的养老服务格局基本形成,先后被确定为全国养老服务业综合改革、中央财政支持居家和社区养老服务改革、长期护理保险制度和医养结合试点城市;市、区、街镇三级民政部门全力以赴,狠抓工作落实,各居(村)委会、各养老机构勇于先行先试,戮力前行,撸起袖子加油干,亮点突出,成效显著,为市民百姓增加了满满的获得感。

  一是构建全覆盖服务网络。以街道为单位整合政府和社会各类为老服务资源,搭建“区综合体-街镇综合体-村居活动站”三级社区居家养老实体服务平台,形成了覆盖城乡、布局合理、功能多样的社区居家养老服务设施网络。

  二是拓展多层次服务内涵。在全国率先建立公办养老机构入住评估轮候制度,公平合理配置养老公共服务资源,建立特困老年人转介入住民办养老机构机制,兜底保障失能、经济困难老人优先轮候入住需求。坚持“请出来”与“送上门”结合、一站式与到户式并重,延伸社区居家养老服务,为居家老人提供生活照料、餐饮配送、文体康乐、康复保健、心理咨询、信息支援、紧急援助等服务。采取建立“关爱地图”、定期巡访和主动服务机制等十条措施,加强对独居、空巢、失能等老年人的关爱服务体系建设,不断满足老年人多层次的服务需求。

  三是搭建多支撑服务载体。1.政策支撑更加健全。三年来,密集出台养老政策文件40多份。2.资金投入逐年加大。2017年仅我市福彩公益金用于养老服务体系建设资金累计1.64亿元,占市本级留存福彩公益金的64.19%。3.人才保障力度不断加强。采取减免学费、免费培训、最低薪酬制度等十项措施,有效地保障养老服人才队伍的稳定及其质量。4.监管体系更加完善有力。坚持政府监管、行业自律、公众监督相结合,积极培育和发展第三方监管机构和组织。5.养老服务更加规范科学。出台《社区居家养老服务规范》《老年人照顾需求等级评定规规范》,不断探索搭建广州市养老服务业标准体系。6.技术支撑更加坚实。建设全市居家养老综合服务信息平台,以信息化手段链接服务需求和供给。

  四是形成多主体服务格局。通过政府搭台、企业和社会组织唱戏、社会各界多元参与,“人人参与、人人尽力、人人共享、多方受益”的养老共赢格局已经形成。目前,全市已有承接居家养老服务的企业和社会组织133家,涌现出品牌化、连锁化、专业化的社区养老服务专业企业和社会组织31个。民办养老机构占比达70%,社会力量成为我市提供养老服务主体。

  五是搭建养老服务业立体宣传平台。市老龄办主动作为,争取广州新闻电台、广州电视台、广州老人报社的支持配合,先后于2014年开通了广州首档老年人电台节目《老友记》(周一至五15:00-16:00在广州新闻电台FM96.2播出),2015、2016年上线“广州老龄网”和“广州老龄微信公众订阅号(gzlaoling)”,2017年出版《广州老龄》专版,2008年开通《情满夕阳》老年人电视台。至此,全面形成全市性养老服务业“电视-电台-网络-微信-报刊”立体宣传平台,宣传渠道实现多样化。

  六是以广州老年大学为代表的文化养老建设走在全国前列。1.致力满足老年人的精神文化需求。市、区两级老年大学坚持“享受学习、提高素质”的核心办学理念,课程设计以满足老年人精神文化需求、帮助老年人实现自我完善为基本目的。目前,广州老年共设有6个系、147个专业、641个班,在大量开设深受老年人喜爱的课程的同时,积极开发计算机、智能手机应用等帮助老年人紧贴时代发展的新型科目。该校长期注重对地方传统文化项目的保育,为南粤传统文化的传承发展提供了平台。2.为老年人创造文化展示空间。近年来,该校充分发挥作为全国示范性老年大学、中国老年大学协会中南片区协作组牵头单位、广州地区老年大学协会会长校及机构所在地的资源优势,先后举办2次全国老年大学钢琴大赛、1次中南片区钢琴比赛、11次广州地区老年大学教学成果文艺汇演,充分展示广州地区老年教育成果及老年人积极向上的精神风貌。3.为老年人打造参与社会、服务社会的平台。该校舞蹈队、模特队、瑜伽表演队等8个学员社团适时进社区、进基层、进中小学校,积极开展宣扬老年健康文化、宣讲社会主义核心价值观、促进代际交流的义工服务活动。这些活动有效提升了老年学员的社会参与程度,充分发挥了老年人、老干部的经验和智慧,营造了良好的正能量社会效应。

  二、存在的问题与不足

  十八大以来,我市在养老服务工作方面进行了十分有益的探索,也取得了可喜的成绩。但是,我们还必须清醒的看到,广州养老服务还存在不少亟待解决的问题或者说不足,与老年人日益增长的美好生活需要相比仍然存在差距。具体表现如下:

  一是用地瓶颈亟待突破。93%的养老机构靠租赁场地开展养老服务,存在因租金上涨等原因倒闭的风险;养老设施布局规划选址地块尚未完成储备,难以实际利用;利用闲置建筑物举办养老机构存在消防等障碍。

  二是区域发展仍不够平衡。养老服务设施布局不够合理,需求量大的老城区养老床位数量相对较少,农村养老服务明显落后于城市,郊区明显落后于中心城区。

  三是服务供给仍不够充分。郊区大型养老机构多,社区嵌入式小微机构少;自理床位多,护理型养老床位少;养老服务机构一床难求与长期闲置的现象并存,养老服务仍然停留在简单的生活照料层面,无法提供

  多样化、专业化的服务,难以满足老年人多层次的养老服务需求。医疗卫生与养老服务融合深度不够、养老服务专业化、职业化程度较低,影响了服务水平的提高。

  四是养老床位“公热民冷”现象亟待改变。全市公办养老院因价格低廉而广受欢迎,“一床难求”问题突出;民办养老院由于价格相对高昂,空置率高、盈利艰难的尴尬局面越来越明显。

  五是高素质养老服务从业人员严重不足。养老机构人员队伍不适应养老服务业发展需要的主要原因,在于从业人员不足、人才队伍匮乏,究其根本原因还在于:从业人员的劳动强度大、收入低,直接导致队伍不稳定。

  六是文化养老面临严峻挑战。1.供需不平衡。全市各区域的养老资源、文化活动资源配置还不够平衡、不够充分,参与文化活动的老年人数量占比还相对偏低。2.缺乏宏观协调机制,阵地建设有待完善。目前我市主要有家庭供养、社会供养、老年人自养等三种养老模式。在文化养老层面,尚未建立能够确保上述模式高效协调联动的长效机制,导致各类老年人文化学习、活动未能完全覆盖社区、基层,不同隶属关系的单位和机构共同举办和实施相关措施时,在寻求交流合作的层面上缺乏有效依托。

  七是对养老服务政策法规宣传力度不够,对“9064”社会养老服务体系的宣传力度亟待加强。2014年9月被确定为全国养老服务业综合改革试点城市之后,广州确立了社会养老服务体系“9064”发展目标任务(即居家养老占90%,社区养老6%,机构养老4%),编制了《广州市养老服务设施布局规划(2013-2020)》。调查发现,无论是普通退休老人,还是局处级退休老同志,对《布局规划》及“9064”目标任务,都知之甚少。尽管全市性养老服务业“电视-电台-网络-微信-报刊”立体宣传平台已经形成,但是由于报道力度不够,导致对“9064”目标解读不到位。与此同时,四年过去了,至今没有出台完成“9064”目标任务的具体实施细则,如何确保贯彻落实到位还有很大差距。

  此外,参加社保医疗的重病老人,连续住满15天必须调整医疗点的做法,缺乏人性关怀,明显有违“以人民为中心”的理念。

  三、对策与建议

  (一)进一步深化居家社区养老服务。一是制定扶持社会力量参与居家和社区养老服务政策,推动政府投资建设、购置、公建配套的养老设施交由专业化居家社区养老服务企业运营,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,推动养老服务业繁荣发展;二是统筹规划发展城乡社区养老服务设施,优化社区养老服务设施布局,增加社区养老服务设施功能;三是引导社区居家养老服务机构,依托社区综合服务设施和社区公共服务综合信息平台,创新服务模式,提升质量效率;四是做大做优为老服务公益创投,多形式增加养老服务供给,培育发展为老服务专业社会组织。

  (二)加强养老机构建设。一是编制完善《广州市养老服务机构设施布局规划》,进一步优化养老机构设施布局。二是着力发展200张床位以下的嵌入式和护理型养老机构,持续提升护理型床位比重,推动养老机构延伸服务到社区和家庭老人。三是深化公办养老机构改革,支持社会力量举办养老机构和运营公办养老机构,鼓励支持养老机构规模化、连锁化、品牌化运营。

  (三)全面提升养老服务质量。一是进一步完善老年人照顾需求评估机制,根据评估结果为老年人制订个性化服务方案,提供精准养老服务。构建养老服务标准化体系和质量评价体系,完善安全、服务、管理、设施等标准,建立从居家、社区到机构的分级照护服务体系,打造养老服务“广州标准”。二是建立健全养老机构分类管理和养老服务评估制度,引入第三方评估,实行评估结果报告和社会公示。三是加强养老服务行业自律和信用体系建设,建立健全以信用为核心的新型市场监管机制。四是创新农村养老服务模式,推动农村特困人员供养机构社会化运营,补齐农村养老服务短板。

  (四)促进医养结合发展。一是建立健全医疗卫生机构与养老机构、居家养老服务机构的合作机制,为老年人提供治疗期住院、康复期护理、稳定期生活照料以及临终关怀一体化服务。二是依托社区养老服务平台建设护理站,推进社区医疗护理资源进机构、进社区、进家庭。三是开展长期护理保险定点机构常态化遴选,提高长期护理保险定点机构服务能力。四是探索开展补充长期护理保险,将失能非城镇职工医疗保险参保人纳入保障范围。五是支持养老机构按规定开办康复医院、护理院、临终关怀机构和医务室、护理站等。

  (五)提升智慧养老水平。一是完善市、区两级居家养老综合服务信息平台功能,开发APP和移动终端,拓展平安通对社区居家养老的智能服务。二是推广建设市、区两级为老服务综合信息平台,实现各部门涉老保障、服务、信用、财产等基础信息分类分级互联共享,实现信息惠民服务向老年人覆盖、数据资源向社会开放,促进服务供需无缝对接。三是支持社会力量研发“互联网+养老”、智慧养老产品,提高管理和服务信息化水平。

  (六)确保文化养老上台阶。一是市、区两级财政逐渐增加经费投入,以应对我市日益增长的老龄人口和老年人精神文化需求。二是市、区两级各有关部门建立明确、有效的沟通协作机制,共同打造文化养老多元发展、灵活发展、深度发展的高效平台。三是以市、区两级老年大学为抓手,联手市、区两级其他涉老、涉教和公益机构,充分结合“互联网+养老”“代际交流合作”等先进理念的有效实施,实现广州养老工作的整体协同发展。

  (七)开动舆论机器,加大对“9064”社会养老服务体系的宣传力度。要发挥充分利用党报、电视、电台、网络等主流媒介的影响力,增强市民的知情权、扩大知晓度,力争让广大市民家喻户晓、尽人皆知。

  市委党校第八十四期处干班第二课题组

  组长:黄东航 指导老师:杨姝琴 执笔:雷进、马玮
2019-02-28