课题研究成果:着眼企业不同阶段发展需求 建立健全营商环境政策制度(第83期处级领导干部进修班)
 
着眼企业不同阶段发展需求 建立健全营商环境政策制度
 
第83期处级领导干部进修班 饶文勇
 

  近年来我市大力推进市场化国际化法治化营商环境建设,形成了一套具有广州特色的经验做法,取得了一些成效。但对标国内外先进,我市在优化营商环境,特别是在建立健全相关政策制度方面还有很大的提升空间,因为我们在研究制定政策制度的时候,往往从政府自身层面考虑较多,从企业特别是新型企业角度谋划、研究、推动得不够,导致政策制度的实施效果未能达到最优化。对此,本文主要着眼推动经济高质量发展,围绕优化市场化国际化法治化营商环境,聚焦企业生命周期,根据小组的三次调研情况,重点梳理我市企业不同成长阶段对营商环境的需求,分析存在问题和原因,提出相关工作建议。

  一、我市企业不同成长阶段对营商环境需求之现状

  (一)企业初创起步阶段,着重关注准入、准营的便利性和时间效率,存在“三个不便捷”。

  1.准入便利与风险管控的矛盾同时存在,导致“进入”不便捷。由于政府防范和处置风险方面的考虑,我市的准入开放度不是最高。比如,在传统的商事登记中,场所审批问题是决定登记是否成功的一个关键性环节,耗时占比高。广州自2017年9月起,不再要求市场主体提交住所或经营场所的使用证明,同时出于风险管控、前端排查的考量,规定这些市场主体必须在经营场所负面清单之外,而其中“经营饮食类”也不再细分、一律列入负面清单,企业反映过于严格,有碍“准入”便捷化。

  2.商事办理效率未最优化,导致“办事”不便捷。经过一系列的改革优化,我市的商事效率极大提升,富士康项目落户广州只用了50天,引起国际社会的广泛热议和赞赏,成为我市营商环境改革优化的典型案例,但从企业的角度看,仍有可完善空间。比如消防验收问题,一些旧厂房、旧村社改造成孵化器或产业园后无法进行消防验收,企业不能进驻、无法办理执照。有些中小企业办理业务要跑两三趟,面向中小企业的商事办理效率还未最优化。

  3.各环节配套整合水平不够高,导致“准营”不便捷。我市于2016年5月实施一址多照后,允许多个商事主体将同一住址登记、备案为住所或经营场所,大大激发了投资创业热情,但实践中由于部门间的政策未配套未同步,导致发生准入易、准营难的情况。企业反映在我市容易注册,但注册后其他流程仍存在部门不认可、办理不规范或者无主管部门负责等,导致表面准入,实则经营无法落地。另外,还存在部门间信息分割、信息不对称的情况,政府服务整合得不够,衔接不够紧密,初创企业在弄懂这些规则上需要付出较大时间成本。

  (二)企业经营成长阶段,着重关注生产要素成本、产业生态、市场公平性等,存在“四个不容易”。

  1.隐性成本负担仍然存在,一些新兴创业主体“存活”不容易。对标国际一流标准和最优做法,我市仍存在隐形的制度成本,比如税收方面吸引力不够,前海、横琴有15%税收返还优惠政策,南沙自贸区在税收优惠政策上差距较大。在人工成本上,存在劳动力搭配错位问题,一些新经济企业招不到合适的工人。在土地成本上,存在土地租赁时间长度和企业发展阶段不匹配的问题,影响企业稳定成长。

  2.要素供给能力不足,市场主体“壮大”不容易。我市在推动要素自由流动、支持企业获取生产要素便利化程度上还存在提升空间。比如“人才绿卡”的办理手续比较繁琐,很多程序还需要人才亲自跑或领导出面托办,不能形成自动人才档案。而且“人才绿卡”所承诺的出入境、子女入学教育、人才公寓等方面的福利还不能完全到位。另外,一些企业计划进一步发展壮大,但受限于用地规模,业务无法进一步拓展,不得不将部分业务搬迁到外地。

  3.信用体制尚未健全,市场主体“成长”不容易。我市信用体系尚未健全,存在信用认证不贯通、惩戒力度不够、失信成本较低等问题。每个环节、多个部门都有自己的一套信用认定体系,但这套体系没有打通,在互相认定上各自行事,信用应用没有在企业的各经营环节和全生命周期中可追溯、可查询、可监督。

  4.服务水平有待提升,市场主体享受“实惠”不容易。目前,我市服务企业的相关部门仍存在“阎王规矩、小鬼难缠”,即使政策有明确规定,但具体经办中仍有服务不到位的现象,具体表现在:一是一定程度上存在懈怠懒政现象;二是自由裁量权过大,针对一些企业存在的问题,惩处标准过粗、浮动空间过大;三是“门好进”但“事还是不好办”,服务未能精准地对接企业的需求,等等。

  (三)企业转型退出阶段,着重关注清晰划分责任、有效降低清算成本等权益保护,存在“两个意愿不强烈”。

  1.法律服务保障体系不健全,企业对“按法律程序办理”的意愿不强烈。尽管广州已率先成立破产管理人协会,有效推动清算、重组及破产案件的依法处理,但破产制度体系未健全,整体法律服务保障能力仍有较大的提升空间,律师执业人数与企业主体数量的比例低于北京、上海、深圳等城市。企业在退出过程中,感觉按法律程序办理的时间较长,有时即使按照法律程序办理也存在不服从判决、难于执行判决的情况,一些中小企业难以担负时间成本。

  2.制度安排不够周密细致,民企对收购、并购等方面的意愿不强烈。不同性质企业在并购、股份改制阶段的身份转化问题受到高度关注,比如国有企业收购民营企业后,原民营企业高管对自己的身份转变十分在意,存在是否需要申报个人财产等一系列疑问。这反映了民营企业接受并购时的现实顾虑,直接关系到民营企业以收购形式实现退出的积极性,进而影响国有企业混改的实效。

  二、存在问题的原因分析

  出现上述现象的原因,既有事权、资源、风险防控、历史遗留问题等客观因素,也有主观上的因素,即改革的胆识不够大,驾驭风险能力还不够强、创新管理服务上畏难怕错、执行末端落实不够有力、作风不够扎实等。更深层次的原因在于对不同类型企业在不同发展阶段、个性化定制化方面的需求缺乏统筹,改革碎片化情况突出,表现在三个方面的不平衡不充分:一是某些关键部位的集中改革比较深入,而链条上的其它环节改革不充分不同步。二是对重点企业、大企业的服务管理做得比较好,但面向中小民营企业、新兴创业企业的服务管理仍有改善空间,企业在公平对待上感觉有落差。三是从调研反馈的情况看,我市营商环境的政策设计、让利幅度总体上并不落后于其他特大城市,但在落地过程中由于信息壁垒、部门樊篱、利益分割、“小鬼作怪”等原因,导致一些政策的初衷没有完全达到,政府公信力受到影响。这些都说明我市覆盖市场主体全生命周期的营商环境还有待优化,营商环境的整体质量还有待提高,市场配置要素的能力还有待提升,协同推进合力亟待加强。整合与打通将是下一步工作的着力点和突破口,这对于广州来讲既是率先改革的挑战也是机遇,加大营商环境改革力度大有可为。

  三、加大我市营商环境改革力度的建议

  针对调研过程中发现的短板问题,建议对标国际一流标准和先进做法,精准把握住各类规模、全生命周期企业的迫切需要,加大市场化国际化法治化营商环境改革力度,增强营商环境的综合效益和优势,建设与国家重要中心城市现代化治理体系和治理能力相匹配的营商环境,创造更有吸引力的投资环境,打造营商环境广州样本,争当“四个走在全国前列”排头兵。建议具体从以下方面重点发力。

  (一)持续深化体制机制改革创新。一是增强法制保障,加强典型宣传。推动采取“因市授权、因城赋权”原则,尽力争取与北京、上海作为直辖市以及深圳作为计划单列市基本相等的营商环境改革权、立法权、决策权,为营商环境改革先行先试提供法制保障。借鉴“最多跑一次”等宣传手法,提炼和营销我市政策文件、举措、案例和成效,推广广州开发区行政审批局等一批先行先试典型做法,提升整体感知度和影响力。二是聚焦关键环节、重点领域抓改革攻坚。继续深化“放管服”改革和强区放权改革,增强商事制度、财政金融、人才服务、投资贸易等各类政策的衔接,在全程电子化商事登记、“多证合一”、“证照分离”、“照后减证”等方面取得新突破。积极引进权威评价机构帮助广州作营商环境体检,重点分析施工许可等弱项指标并专项补短板。强化部门服务意识,明确审批责任划分,实行“一次性通过审批”考核。全面实施政府部门权责清单管理,逐步推进审批及服务事项标准化统一管理,在行政事业性收费改革领域率先基本实现审批管理零收费。聚焦“数字政府”建设,明确大数据局对各部门涉企数据的归集权责,制定全市政务信息资源共享开放管理办法,打通数据利益屏障,实现“一次汇聚、多次共享”。三是加大自贸区制度创新。加速通关一体化改革,建设智慧港口、数字口岸,探索推进“单一窗口”平台与港澳、“一带一路”沿线国家口岸的互联互通。试行将自贸试验区外商投资负面清单适用范围扩大到全市,积极争取自由贸易港政策,率先在服务贸易开放、货物监管制度、金融开放创新等方面探索实践。

  (二)不断提升营商环境的要素供给质量和效率。一是缓解企业用地、用人、融资的“贵与难”问题。加大土地收储工作力度,推动土地净地出让完全落实,避免因动工条件不具备造成项目延迟、土地闲置。鼓励银行业金融机构使用特许经营权、政府购买服务协议、收费权、知识产权(专利)等无形资产开展质押贷款业务。大力发展风险投资市场,放大科技创新基金的带动效应,加快建设金融功能区、金融小镇、金融服务中心、金融路演中心和金融空间,为各类金融机构和人才办事、交流、合作提供国际化商务环境和平台空间。发展专业性、行业性人力资源市场,放宽人力资源服务业准入限制。二是形成更加完备的产业生态支撑。加快布局发展新一代信息技术、人工智能、生物医药(IAB)产业和新能源、新材料(NEM)等战略性新兴产业,推进建设集生产生活生态于一体的价值创新园区,促进产业集聚集群集约发展,实现主导产业引领、龙头企业带动、产业生态支撑,让大项目好项目引得来、落得快、建得好。强化金融服务实体经济能力,以开发区等区域为试点,率先引进外商投资产业基金并优先审批投向战略性新兴产业和高新技术产业。

  (三)全方位降低企业经营运作成本。一是严格规范涉企执法行为和涉企收费。细化行政裁量权,规范裁量权范围、种类、幅度,并通过门户网站向社会公开。对接和落实省涉企事项“一本通办”,推动涉企事项关键要素上下统一。整合监管执法力量,切实解决多头监管、重复监管问题。建设全市性网上行政审批“中介服务超市”,完善和提升“互联网+中介服务”平台,加快发展高端中介服务业。二是建立诚信分类监管机制。引导企业将“增信用”与“降成本”联系起来,建立健全贯穿企业全生命周期的守信联合激励和失信联合惩戒制度,扩大正常经营企业与违规失信企业的便利程度差距,彰显守信得便利的鲜明导向。支持探索将个人信用在人才交易与使用过程中可度量、可支付、可使用的资源变成可记录、可评价、可查询的资源,形成可管理、可监督、可奖惩的体系与机制。三是降低企业对接港澳各类资源要素的成本。落实粤港澳大湾区发展规划纲要,积极建设广深港科技创新走廊,全力争取粤港澳协调联络中心落户广州,推动设立粤港澳大湾区银行,成立粤港澳大湾区基金。加大穗港金融合作,拓展与港澳在教育、医疗、法律服务、知识产权、中介等领域合作,重点引入港澳会计审计、企业咨询、建筑设计等专业服务机构入驻,鼓励在南沙组建国际性行业商会或综合性商会,打造服务贸易综合示范区。

  (四)维护竞争有序的市场机制。一是对企业一视同仁、平等对待。全面推行市场准入负面清单制度和准入前国民待遇,放开部分竞争性领域外资准入限制和股比限制。清理妨碍统一市场的各种规定和做法,实现竞争中立制度,落实公平竞争审查制度,将审批所涉及的各个环节预先告知市场主体,实现整个审批流程的信息透明对称。跟踪和落实好“民营经济20条”,全面兑现民间资本准入平等待遇,严控对民间资本单独设置附加条件、歧视性条款和准入门槛。二是加大产权特别是知识产权保护力度。实施最严格的知识产权保护,在提高知识产权损害赔偿标准、加大惩罚性赔偿力度、合理分配举证责任等方面取得突破性进展。完善加强产权保护、维护契约自由、鼓励诚实经营的制度机制。加强知识产权枢纽城市和交易中心建设,发挥知识产权法院、知识产权审协广东中心等机构作用,构建知识产权创造、运用、保护、管理、服务全链条。三是健全企业有序退出机制。建立健全破产程序启动和破产重整企业识别机制,完善破产管理人制度和破产基金运行,推动破产案件“繁简分流”,完善庭外兼并重组与庭内破产程序相互衔接,帮助有价值的危困企业通过市场化退出机制再生。

  (五)全面提升人才政策。更大胆地推动人才落户与社保条件脱钩,对大学生落户广州给予奖励,留住应届高校毕业生,吸引一批往届毕业生回流。探索在市属上市公司、非上市科技型企业中试点开展股权、分红激励等政策措施,推动国有企业薪酬体系改革。将我市优质的教育、医疗等公共服务资源以及小汽车摇号、机场VIP候机室待遇等特殊资源打包融入人才绿卡政策,提升人才绿卡政策含金量。实施更优惠的人才住房政策,大力推进租购并举、租购同权,创设国企性质的人才公寓租赁服务公司,试点先租后买、以租抵购制度,建立人才住房封闭流转机制。坚持优质基础教育资源向创新企业、人才密集地区倾斜,在海外高端人才和科技创新产业聚集区域设外籍人员子女学校。
2019-02-28